1988 年 7 月 2 日，公安部率先出台《关于组建保安服务公司的报告》，并经由国务院批准向全国各省、自治区、直辖市公安厅、局印发。这一政策文件成为我国首个在全国范围内实施的，以整顿市场秩序为目的、以落实监管职责为特征、以加强行业管理为内容的监管政策，标志着我国保安服务市场监管政策体系开始逐步形成。这一阶段呈现出以下特征：

第一、监管政策完成由中央政府至地方政府的覆盖。自 20 世纪 90 年代中期以来，我国保安服务市场不断扩大，其行业规模也呈现快速增长态势。截至 1995年底，我国已成立保安服务公司 1469 家，约 24 万余人从事保安事业；截至 10年后的 2004 年底，全国已有保安服务企业 2200 多家，保安队伍近 100 万人。同时，市场发展背后所产生的监管问题也逐步为各级政府部门所重视，截至 2009年初，全国各级政府机关、行业自律组织等部门，通过法律法规、文件通知、指导办法、方案、规则、标准等各种形式，设计和出台的保安服务市场监管性政策已经超过 200 个，并基本涵盖了市场准入、服务经营许可、市场信息监控、竞争秩序调控、产品及服务标准、从业人员管理、消费者权益保障等方面。本阶段，中央层面制定的重要市场监管政策包括，2000 年公安部公布实施的 《关于保安服务公司规范管理的若干规定》、2002 年国务院公布实施的《专职守护押运人员枪支使用管理条例》、2006 年国务院公布施行的《娱乐场所管理条例》等。参照上述政策的基本精神，各级地方政府相应出台了一系列配套性监管政策以指导监管实践，例如，1997 年实施的《河南省社会保安服务管理办法》、1999 年实施的《湖南省保安服务管理条例》、2001 年实施的《广东省保安服务管理条例实施细则》、2002 年实施的《深圳市保安服务管理办法》、2002 年实施的《辽宁省保安服务管理条例》等。至此，我国保安服务市场领域已经基本形成了一套从中央政

府到地方政府的监管政策体系。

第二、全面体现“从严从重从紧”的基本监管思路。基于服务功能及行业特点，在保安服务市场形成一定规模的初期，各级政府部门就在市场准入、产品及服务设计、市场主体经营行为等方面设置了较为严格的政策条款以维护社会治安秩序和公共利益，具体体现为：仅限各级公安机关以国有独资形式开办的保安服务企业为合法市场主体；服务内容必须严格限定为押运、守护、保卫等有限几个方面；市场主体服务范围不得超越属地基层公安机关的管辖区域；服务价格必须以各地物价行政管理部门根据国家相关规定制定的统一标准为依据；重点领域、部门或行业的保安服务直接由政府指定的市场主体提供或派遣。在上述思路的指导下，各类以“从严从重从紧”为出发点、强调政府垄断代替市场自由竞争、明确政府行政管辖范围为市场活动边界、保证公有制经济组织占据市场优势地位的保安服务市场监管政策开始大量出现。其中，典型的监管政策包括：公安部 1994年颁布施行的《公安部关于禁止保安服务公司经营各类枪支的通知》，公安部1997 年公布实施的《公安部关于清理整顿保安服务行业的决定》，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《政法机关不再从事经商活动的实施方案》，公安部 1998年发布的《公安部关于贯彻落实军队、武警部队、政法机关不再从事经商活动工作会议精神的通知》，公安部等五部委于 2002 年联合下达的《清理非法保安组织、规范保安服务市场专项整治工作方案》等。在具体政策的执行过程中，全国各地区均采取了诸如取消经营资格、遣散从业人员、加大行政处罚力度等强力监管措施，仅以保安服务起步相对较晚的乌鲁木齐为例，仅在 2003 年 11 月至 2004 年2 月，为期 3 个月的集中整治和规范过程中，全市清理的非法保安机构高达 564家 7825 人，纳入公安机关管理 114 家，取缔 7 家，清理自建经警组织 277 家，外地经警组织 28 家，外地保安组织 175 家。①通过强化监管政策、规范市场活动，我国保安服务市场竞争秩序得以巩固、市场环境明显好转，但处于政府行政垄断之下的保安服务资源配置过程在满足个性化安全需求、降低服务成本、提升服务品质等方面始终存在缺陷；同时，处于监管政策盲区的各类隐性市场组织依然长期存在，对市场监管政策的有效执行形成了新挑战。

第三、政策执行手段逐渐丰富。各级政府部门在强调从严监管思路的同时，也通过借鉴国内外先进经验和做法，对其政策执行手段进行了相应的丰富和创新，从而为未来市场监管政策的改革创新奠定了基础。一是执行主体多样化。通过广泛建立行业组织，依托行业自律自治，保障市场监管政策的科学制定和合理执行。按照“服务市场主体、执行监管政策、推动行业发展”的基本精神，以保安协会、安全防范产品行业协会、消防协会等为代表的各类行业自治组织相继在各级政府的指导下建立起来，并在参与相关政策制定、建立行业自治、整合市场力量、开展服务推广等诸多领域进行了大量工作。仅以北京安防协会为例，截至2009 年 5 月，该协会会员单位合计 923 家，其中不乏清华同方股份有限公司、北京华旗数码技术实验室有限责任公司、北京政法职业学院等市场知名企业或专业院校。二是执行依据标准化。为进一步把握公共治安服务需求变化、加强监管政策执行力建设，我国于新世纪初期启动了保安服务标准化工作，并取得了一定成效。较为重要的标准包括公安部于 2006 年 1 月发布的《保安服务操作规程与质量控制》(GA/T594-2006)，经劳动和社会保障部、公安部批准，于 2007 年 1月发布的《保安员国家职业标准（试行）》，国家质量监督检验检疫总局于 2007

年 7 月发布的《保安服务管理信息基本数据项》(GA/T 737-2007)，以及北京市质量技术监督管理局于 2007 年 7 月批准发布的《物业保安服务质量要求》（DB11/T487-2007），天津市质量技术监督局于 2007 年 12 月批准发布的《保安服务质量标准》(DBl2/T 374-2008)等地方性标准化文件。

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